这两个经济大省，要共建“新城”

皖豫交界处，一座288米长的陈淋子大桥横跨史河，河东是安徽省六安市叶集区，河西是河南省信阳市固始县。

三十多年前，《河南日报》曾刊发《一桥之隔两个天地》一文：站在大桥上，每天早晨，可以看到匆匆的人群几乎都由西往东，有的拉一车竹子，驮一捆苎麻，有的提篮鸡蛋，拎着口袋……河东生机勃勃，河西萧条冷落。

如今，大桥依旧繁忙，但两岸的差距已逐渐缩小，取而代之的是更紧密的经济互动和人员往来。

日前，安徽、河南两地发展改革委联合发布《叶集—固始“一河两岸”生态优先绿色发展产业合作区发展规划》（以下简称《规划》），为打造“中原—长三角”产业合作先行区按下启动键。按照规划，两省将在此打造一座人口超50万的新兴中等城市。

据了解，这是中部地区省际之间第一个县级合作区。叶集、固始的合作一直备受两地民众关注，在相关新闻报道下面，有固始网民调侃可以将固始纳入叶集管理；也有叶集民众呼吁整合两地行政资源，实现区域统一规划。但总的来看，两地民众对一体化发展抱以较大期待。

值得注意的是，由于皖豫两省在政策体系、管理机制、行政架构等方面存在客观差异，加之县域层面自下而上的跨省合作缺乏成熟经验参照，因此其合作发展备受业内关注。

“一园、一城、一区”

作为中部地区省际之间第一个县级合作区，其合作区范围为叶集区和固始县全域，总面积3514平方公里。其中，叶集区域面积568平方公里，2024年常住人口21万人，实现地区生产总值95.47亿元；固始县县域面积2946平方公里，户籍人口179.2万，是河南省第一人口大县，2024年地区生产总值为459.74亿元。

根据《规划》，合作区将共同发力“一园、一城、一区”。“一园”，即在叶集经济开发区和固始县史河湾试验区范围内，建设一个5平方公里的皖豫产业合作示范园；“一城”，即共同推进叶集主城区与固始县史河湾生态新城全方位融合建设发展，在皖豫交界地区打造一个人口超50万的新兴中等城市；“一区”，即携手建设皖豫边界“一河两岸”共同富裕协作区。

《规划》明确，到2028年，合作区内现代产业体系初步形成；至2035年，共建“一河两岸一座城”的愿景基本实现。

在《规划》中，“打造一个人口超50万的新兴中等城市”备受关注，不少网民猜测要在皖豫交界地区新建城市。

六安市叶集区发展和改革委员会副主任吴运年在接受中国新闻周刊采访时表示，并非要新建城市，而是依托现有区域实现人口增长，范围涵盖叶集全域及固始毗邻乡镇，目前该区域常住人口40余万。

叶集城市风光。摄/彭松

吴运年表示，叶集区的区域小、人口少，城市基础设施欠账大，区域发展空间不足、劳动力资源不足等制约因素凸显，而固始县为河南省第一人口大县，拥有人口近180万，有超70万人在外地务工。史河湾试验区距固始县城较远，获得的资金、项目等政策红利少，相比之下其基础设施建设相对落后，基本公共服务、产业发展受叶集区辐射和带动明显，“开展毗邻合作，可以优势互补、互惠互利，是两地人民群众的共同心愿。”

固始县城市风光。图/图虫创意

河南省中工设计研究院战略院产业所所长周丽丽对中国新闻周刊表示，皖豫两地共建县级合作区，核心在于破解省际边缘区发展碎片化问题。

她认为，前述《规划》的出台基于三重考量：其一，叶集、固安虽一河之隔互补性强，叶集产业基础雄厚，是华东最大木竹集散地、中国第四大人造板基地，但受人口规模制约难以进一步扩张；固始劳动力资源丰富，却存在产业能级不足的短板。其二，两地现实融合度高，往来频繁。其三，叶集地处大别山北麓，素有“安徽西大门”和“大别山门户”之称，打造“中原—长三角产业合作先行区”有利于强化区域协同效应。

据《规划》，截至2023年底，固始县在叶集区就业人员达到1万人左右，占叶集城区人口的10%左右；学龄前阶段及义务教育阶段，固始县在叶集区就学人员达到3500人以上，占叶集区外来入学人员的26%以上。2021—2023年，固始籍人员在叶集区新购置商品房近400套，占叶集区商品房销售总量4%以上。

事实上，早在2021年底，固始县与叶集区就签订了战略合作框架协议书，决定全面建立战略合作关系，共同创建“豫皖边界‘一河两岸’共同富裕协作区”。去年8月，国家发展改革委正式复函，同意《规划》，标志着该合作区成为中部地区首个省际县级合作区。

吴运年表示，近些年，叶集、固始已围绕项目共建、民生共享方面展开一系列合作。

例如，两地共同实施了史河防洪治理项目，新建的五里拐橡胶坝已建成并完成蓄水。此外，两地出台了《固始—叶集“一河两岸一座城” 医保同城化待遇实施细则（试行）》，两地各选择5家医疗机构纳入对方医保定点管理，无需办理跨省异地就医结算手续，起付线、报销比例等按照参保地同级医疗机构执行，实现了医疗资源共享；两地研究制定了《关于实施叶集—固始“一河两岸一座城”教育同城化具体举措》，健全跨区域入学制度，叶集区取消户籍和住房限制，统筹安排固始籍幼儿园、义务段学生入学就读，实现了教育资源共享。围绕出行需求，两地开通了叶集—陈淋子等2条“1元”公交线路。

与此同时，在近期两地政府同步印发的《2025年叶集—固始省际毗邻地区合作发展事项清单》中，明确两地共谋工业、果岭、旅游三个廊道建设，整合两地相近资源，形成产业链和产业矩阵，探索省际毗邻地区融合发展新模式，打造“中原—长三角”产业合作先行区。

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥在接受中国新闻周刊采访时表示，叶集与固始共建合作区，通过探索跨行政区合作发展新机制，将逐步打破地区壁垒和行政分割。可以通过加强协商，在用地规划审批、税收分享、环保共治等方面形成一体化发展模式，探索经济区与行政区适度分离改革，在更大区域范围发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过产业合作促进优势互补，实现“1+1>2”的合作效应，并在合作中不断缩小区域发展差距，推进共同富裕。

变“中心的边缘”为“边缘的中心”

尽管我国区域一体化发展取得显著成效，但实践中受地区分割保护和行政壁垒的影响依然较大，仍面临较多难题。

吴运年提到，当前区域之间“边缘地带”客观存在。这些地带往往承担着区域板块间“拉链”或“纽扣”的重要功能，然而由于远离区域行政中心、发展基础较差，通常是“中心的边缘”。

他说，从推动主体来看，省际毗邻区域合作成效明显的区域战略多是自上而下开展的，较多由地市级以上层面所主导，像叶集、固始这种以县域为单位、自下而上的跨省合作尚缺少有效探索样本。此外，从合作关系上看，当前国内大多数地区的合作都是“先发带后发”“一方提供要素、一方导入项目”的协同发展模式，缺少经济欠发达地区的合作样本。

“叶集与固始的合作，是对中部地区省际之间毗邻地区发展路径的探索，也是我们探寻变‘中心的边缘’为‘边缘的中心’的机制、方法、路径的尝试。”吴运年说。

叶集城市风光。摄/彭松

贾若祥表示，叶集和固始共建“新城”，需要完善两个核心功能：一是聚产，二是聚人。他说，产业是聚人的“梧桐树”，产业发展越好，提供的就业机会越多，就会形成集聚人口的“强磁场”。叠加不断完善的公共服务，将推动农业转移人口安居，从而带动区域高质量发展。

近年来，叶集、固始两地签订了战略合作协议，围绕产业协同、项目共建等领域开展务实合作，聚焦“一河两岸一座城”，以叶集主城区和固始史河湾发展改革试验区为主体，建设皖豫边界一体化新兴之城。对等成立“叶集—固始皖豫边界‘一河两岸’共同富裕协作区”工作领导小组，建立双方区县党政主要负责同志联席会商机制，每半年至少召开一次会议，由双方区县轮流主持。

周丽丽指出，叶集、固始跨省合作虽前景广阔，但也面临潜在风险。行政层面，跨省税收分成、GDP核算易引发争议等；产业层面，两地均以木竹加工为主导，可能引发资源内耗；公共服务层面，可能存在教育资源挤占问题，如固始学生挤占叶集教育资源等。

吴运年也提到了两地在合作中存在的一些现实困境。在土地管理方面，由于上级并未因两地共建合作产业园区而给予新增土地指标，两地都在积极争取，同时在城镇开发边界内土地开展园区规划建设。

他说，当前面临的主要问题有规划一致性问题、投入产出机制问题以及要素保障的问题。对此，目前两地正在编制《史河两岸（叶集—固始）一体化发展概念规划和重点地区城市设计方案》；组建固叶协作投资发展有限公司，明确两地在投资、运营等方面的成本分担比例以及利润分配等方面的利益共享方式。“要素保障还需要在合作区发展中逐步争取、逐步实现。”

贾若祥认为，两地可推进区域利益共同体建设，增强跨行政区政策统一性、规则一致性、执行协同性，探索建立跨区域产业转移、重大基础设施建设、园区合作等成本分担和利益共享机制，示范带动皖豫融合发展，形成可推广复制的跨省合作经验。

周丽丽指出，可借鉴京津冀、成渝经济圈成熟经验，建立长效风险防范机制。创新治理模式方面，探索经济区与行政区适度分离改革；利益共享机制完善上，通过税收协同，共建园区成本共担等方式，确保两地利益均衡；公共服务协同推进中，可扩大医保同城化试点，动态调整学位供给等。

此外，《规划》提出，到2028年，合作区内协作共兴的现代产业体系初步形成。吴运年表示，在产业整合及产业集群构建方面，两地将立足林果基地、产业园区资源优势，串联产业要素，重点打造工业、果岭、旅游廊道，推进史河航道建设，强化产业集群效应。

不过，周丽丽提醒，当前合作区建成现代产业体系的最大制约是产业能级与交通短板。叶集家居产业面临转型压力，固始企业以中小板厂为主，集群竞争力不足；史河航道未通航，木材运输需经六安港中转，导致企业年物流成本显著增加。

对此，她建议，在产业链升级方面，以5平方公里皖豫产业示范园为载体，叶集聚焦研发与高端制造，固始承接配套生产，共同开拓智能家居、新能源汽车材料新赛道。在基建方面，加快推进南信合高铁、固叶金城际铁路及史河复航工程，打通长三角—中原物流通道。同时，联合开发生态旅游廊道，如大别山风景道等，发展特色食品加工业，推动“木业经济”向多元产业转型。

作者：陈淑莲（149793680@qq.com）

编辑：孙晓波